Поправки в Конституцию: российский и зарубежный опыт

Шестилетний срок правления президента, пятилетний период функционирования состава Думы, придание парламенту функции контроля над работой правительства – вот суть первых изменений в 15-летней истории Конституции России.

«Первая поправка» — через это проходили практически все страны в мире, именно поэтому имеет смысл взглянуть и на чужой опыт. Заимствовать его уже поздно – процесс пошел, однако любопытно взглянуть на то, каким образом в других странах решались впервые изменить содержательную сторону Основного закона.

США

«Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению какой-либо религии или запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати, либо право народа мирно собираться и обращаться к Правительству с петициями об удовлетворении жалоб» — именно так звучит текст первой поправки к Конституции США.

Американскую конституцию принято считать не только самым демократичным, но и самым старым  сводом законов в современном мире. На самом деле, первое из этих утверждений не совсем верно. Дело в том, что текст Основного закона США, принятый на Конституционном конвенте в 1787 году в Филадельфии, состоял всего из семи статей и регламентировал в основном вопросы государственного устройства: там были четко прописаны полномочия Конгресса и Палаты представителей, утверждались принципы равноправия жителей разных штатов и независимости судебной власти. Все положения, касающиеся свобод, избирательного права и прочих общегражданских вопросов, принимались в виде поправок, процедура принятия которых также была прописана в основном тексте Конституции.

Впервые изменения в Основной закон были внесены уже спустя четыре года после принятия его текста. 15 декабря 1791 года был ратифицирован «Билль о правах», содержавший десять пунктов и даровавший американцам, помимо прочего, пожалуй, самую спорную, вторую, поправку – о праве на ношение оружия.

Всего за 221-летнюю историю в американскую Конституцию было внесено 27 поправок, причем их количество за последние полвека исчисляется лишь пятью. Только одна из них (22-я, принята в 1947 году) касалась длительности правления президента, которое было ограничено двумя четырехлетними сроками.

При этом стоит отметить, что за всю историю к принятию предлагалось почти десять тысяч поправок. Последняя из утвержденных на сегодняшний день поправок дожидалась признания своей легитимности в течение 203 лет.

Канада

Конституционный акт 1982 года окончательно избавил Канаду от положения британского доминиона и сделал республику независимой де-юре, пусть и с незначительными оговорками. Поправки в Конституцию вносятся согласно «Формуле 7/50», означающий их одобрение двумя третями парламентов провинций (то есть, минимум семью) и 50 процентами населения всей страны.

Первая поправка канадского Основного закона также расширила права населения, причем коренного, уравняв их с остальным населением. В общей сложности канадская Конституция претерпела десять изменений, последнее из которых – в 2001 году.

Индия

Одна из самых любопытных по содержанию и самая большая по объему Конституций в мире – индийская. Написанная Джавахарлалом Неру, она действует с января 1950 года и с того времени в нее было внесено уже 83 поправки.

Процедура изменения Конституции Индии неоднозначна. Правило, согласно которому для принятия поправки требуется одобрение двух третей обеих палат парламента, действует во всех случаях, за исключением тех, когда речь идет о поправках «значимых». В этом случае необходимо получить одобрение не менее, чем в половине парламентов индийских штатов.

Первая поправка, принятая 18 июня 1951 года, заключала в себе изменения сразу к 14 статьям Конституции. В данном случае речи о либерализации не шло. Текст резолюции Неру, в которой он обосновывает необходимость принятия поправок, следует, пожалуй, процитировать хотя бы частично:

«В течение последних пятнадцати месяцев действия Конституции судебные органы испытывали определенные трудности при вынесении ряда решений, прежде всего с теми, суть которых соотносилась с главой (Конституции – „Право.Ru“) по основным правам. Право гражданина на свободу слова и выражение, гарантируемое статьей 19, как посчитали в некоторых судах, было столь всесторонним, что возникали трудности при вынесении приговора даже заведомо виновным в убийстве и насилии. В Конституциях других стран свобода слова и прессы не расценивается, как запрет государству на наказание или предотвращение злоупотребления этой свободой.

…Право гражданина заняться любой профессией или продолжить любое занятие, торговлю или бизнес, гарантированное статьей 19, будет подвержено разумным ограничениям, которые государственные законы могут ввести в интересах общественности».

Государство в кратчайшие сроки решило изменить некоторые основополагающие статьи Конституции, обосновав документальное ограничение гражданских прав проблемами их трактовки представителями независимой судебной ветви власти, что, безусловно, является весьма необычным прецедентом.

Япония

Безусловно, каждую Конституцию можно назвать в чем-то уникальной, однако японская, пожалуй, все же выделяется в ряду прочих. Дело в том, что с момента принятия в 1947 году нынешнего текста, в него не было внесено ни одного изменения.

Процедура принятия поправки типичная – одобрение ее двумя третями каждой из палат парламента, после этого необходимо получить большинство на всенародном референдуме и подпись Императора. Кстати, сам Император в данном случае теряет право вето. Большинство специалистов объясняет отсутствие изменений в тексте, во-первых, тем, что авторами текста были американские юристы, опасавшиеся резких изменений настроений в послевоенной Японии и прихода к власти очередного милитаристского режима, что впрочем, с трудом увязывается с достаточной вероятностью осуществления самих изменений. Второе, более близкое к истине утверждение – консервативность японцев и их привязанность к своей «самой мирной в мире» Конституции.

Следует отметить, что разговоры о возможности ревизии конституции стали достаточно активными уже ближе к середине 80-х годов прошлого века после того, как все большую популярность в обществе стали получать праворадикальные идеи.

Китай

В тех странах, тексты Конституций которых по-прежнему содержат упоминания о «ведущей роли партии», процедура точечного изменения Основного закона, как правило, не предусмотрена – его обычно просто принимают заново, достаточно вспомнить историю Советского Союза. Однако, если в нашей недавней истории новая Конституция принималась следом за сменой руководства в стране, то в Китае ситуация немного иная.

Первая Конституция Китайской Народной Республики была принята в 1954 году, нынешняя редакция, утвержденная Всекитайским собранием народных представителей в 1982-м, является уже четвертой по счету. При этом изменения текста свода основных законов страны не носили принципиального характера, однако реагировали на изменения геополитической ситуации в мире и учитывали перспективы развития самого Китая.

В нынешний текст Конституции Китая изменения вносились четыре раза – в 1988, 1993, 1999 и 2004 годах, причем каждый раз менялась преамбула. Наиболее значимые изменения были сделаны при последних правках – в тексте появились упоминания о защите частного имущества и уважении и гарантии прав человека.

При этом стоит отметить, что в Основном законе Китая до сих пор отсутствует фундаментальная норма, присутствующая в абсолютном большинстве мировых Конституций – в ней не прописано право человека на жизнь.

Великобритания и Израиль

Эти два государства стоят особняком, и причиной тому — принципиальное отсутствие в них Конституции.

В Великобритании Основной закон заменяет свод документов, выстроенный больше частью на традиции автономности судебного прецедента. Выделяются три главных группы подобных документов: общее и статутное право, к которому относятся акты законодательной и, реже, исполнительной ветвей власти, а также конституционные соглашения, большей частью опирающиеся.на эти же статуты и прецеденты из судебной практики.

Старейшим конституционным актом Королевства является Великая хартия вольностей, подписанная королем Иоанном Безземельным еще 15 июня 1215 года. Многие называют ее старейшей Конституцией в мире, что, безусловно, не соответствует современным представлениям об Основном законе ни по форме, ни по содержанию.

15 сентября 1948 года в Израиле был создан Верховный суд (БАГАЦ), по сути своей соответствующий суду конституционному. Его функции – контроль над административными актами и ограждение граждан от ущемления их прав со стороны государства.

Конституции в Израиле нет, его заменяет свод законов, постоянно пополняемый. Он в перспективе и должен составить Основной закон, однако для этого потребуется неопределенное время. Дело в том, что, согласно договоренностям, принятым сразу после образования государства Израиль, Конституция должна была быть окончательно сформирована все в том же 1948 году на основе всех законов, принятых в стране к тому моменту. Однако, в связи с тем, что законодательство в стране по-прежнему не позволяет регулировать все возникающие в обществе вопросы, ее принятие все еще считается несвоевременным.

При этом в Израиле существует институт основных (конституционных) законов. Их принятие – функция парламента (Кнессета). На данный момент принято 11 подобных актов – о самом Кнессете, об Иерусалиме, о свободе личности, профессиональной деятельности и т.д. В перспективе именно эти законы и должны составить фундаментальную базу Конституции.

В большинстве стран мира Конституция существует в том или ином виде. Исключение составляют, пожалуй, лишь некоторые арабские страны, в которых действуют законы шариата. В текстах основных законов можно найти много любопытного, от арабского алфавита в Конституции Ирана до обозначения координат географических границ государства, как это сделано в островном Тувалу. Различен и их возраст — некоторым конституциям всего несколько лет, другие действуют десятилетия. Однако совсем не имеет значения, каким образом происходит процедура принятия к ним изменений. Важно другое: первая поправка, какой бы технической ее не называли, запускает процесс конституционного реформирования, как правило, задавая его дальнейший характер. В России случилось то, что должно было произойти и, на самом деле, было лишь вопросом времени – можно сколько угодно называть Конституцию «священной коровой», практика все же показывает обратное. Ждем продолжения?